农村义务教育经费需通过“三个为主”来解决

（2003年8月）

　　农村义务教育作为提高农村人口素质的基石和先导，不仅对解决“三农”问题起着至关重要的作用，而且对全面实现小康和推进现代化的实现将产生决定性的影响。正因如此，党和政府十分关注农村义务教育的开展，面对农村义务教育中，教师工资发放困难、教师流失严重问题，国务院制定了《“以县为主”的农村义务教育经费管理办法》。去年《国务院关于进一步加强农村义务教育工作的决定》又提出中央财政将对贫困县义务教育加大转移支付的措施。特别是温家宝总理，关于要把对教育的新增投入主要用于农村义务教育的指示，充分体现了党和国家对农村义务教育的重视和关怀。

　　但是，由于农村义务教育“欠债太多”积重难返，加上各地经济发展极不平衡，很多县财政过于困难，所以“以县为主”的农村教育经费管理体制，无法保证农村义务教育条件的真正改善。根据本人对河南、陕西、湖北、云南等地的调查，费改税后，农村义务教育经费缺口较大。很多县因为缺乏工商税源，财政收入过低，县财政赤字过大，加上人员膨胀，吃饭难保，造成农村教育“以县为主”的经费供给体制，依然是靠各个乡上解财给予保证，也可以说，仍旧是“羊毛出在羊身上”、“农村教育农民办”。农村税费改革后，“以县为主”不仅没能使农村义务教育的条件得到改善，而且农村义务教育的经费更加困难。

　　由于经费紧缺，仍有很多地方教师工资不能按时发放，有的地方虽说能够按时发放工资，但所发放工资标准是按1999年执行的。因工资标准过低，又缺乏保障，不少地方教师流失严重。其次学校公用经费严重匮乏，导致很多学校运转困难。学校改为“一费制”后，虽然还能收学生的学杂费，又因农民过穷，所收费有限，造成公用经费缺口极大。农村费改税后，湖北省义务教育投入下降14亿元，四川下降12.37亿元。弄得一些学校连水电费都付不起，不要说开设计算机和信息化教学了，就连化学实验课因买不起化学试剂都停了。“普九”欠债过多，由于“普九”要达标，各地不惜借高利贷购置设备，改造房屋。有的地方提出“不是楼房，就是危房”，刮起了盖楼风，造成负债严重。湖北省“普九”欠债21亿元，陕西省“普九”欠债15亿元。河南信阳市“普九”欠债1.4亿元，云南保山市欠债1.2亿元。学校危房较多，无钱进行修缮。河南有危房625万平方米，湖北有危房430万平方米，中央虽然有危房改造资金，分到学校后只是杯水车薪。湖北急需危房改造资金13亿元，中央仅划拨2.7亿元，河南急需危房改造资金20亿元，中央仅划拨1.2亿元。学生伙食很差，居住条件恶劣。我们看到的学生，每人每天伙食费不到1元，每顿饭仅3角钱，学生体弱面黄，荤菜却无人购买。23个学生挤在一间20平方米的房子内住宿，3个孩子共用一床被的都有存在。学龄人口高峰导致初中人满为患，国家规定一个班45人，而现在一般被扩大到70人至100人，湖北全省平均每班70.36人，最高达120人；河南全省平均每班60人，最高达100人和110人。高中太少，农村初中毕业后，大部分不能升高中，初中毕业升学，比升大学还要难得多。因此，相当多的农村孩子十四五岁就无学可上了，这不仅造成受教育的不公平，而且也是很多学生在初中辍学的重要原因。

　　欠发达地区农村义务教育出现以上情况，主要在于经费的严重紧张。经费匮乏虽不是人为造成的，但它却是因为二元经济和地区发展不平衡导致的。根据有关数据测算，我国100个富县的财政收入是100个穷县的财政收入的17倍；人均GDP位于前三名的地市是后三名的31倍。在各地经济差别和财政收入差别如此巨大的情况下，“一刀切”的“以县为主”的义务教育经费支付体制，是无法保证大多数欠发达地区农村义务教育的正常运行的，更做不到义务教育的均衡发展。即使中央有一些转移支付，但多转移到“戴有帽子”的贫困县，实际上很多“没戴贫困帽子”的县财政更加困难。这样，仅靠不规范的转移支付，不仅容易把钱用偏或遭到截留挪用，而且很多县的农村义务教育现状没有办法改变。

　　为此，有关方面需从中国实际出发，改革“以县为主”的农村义务教育经费供给体制。应根据各省、各县的财政实力，把全国2000多个县区分为“以县为主”县、“以省为主”县和“以国家为主”县三种类型，通过不同的财政渠道确保农村教育的顺利进行。具体地说是人均财政高于全国平均水平的县，应视为“以县为主”县，这样的县，农村教育所有费用均可由县财政负担。人均财政高于全国平均水平的县估计占1/3。这些县农村教育条件基本良好，县财政有能力负担起农村教育的各项支出。第二种类型，是人均财政低于全国水平的县，又位居人均财政高于全国水平的省市的，应定为“以省为主”县，多数财政高于全国水平的的省市，都有较强的财政实力，而且这些省市内财政低于全国平均水平的县数量有限，不少这样的省市正在通过省财政解决相对贫困县农村义务教育经费的困难。第三种类型是人均财政低于全国水平的县，又位于人均财政低于全国水平的省、市的，这种县应定为“以国家为主”县。现在最困难的是这种县。这种县多属于农业占优势的粮产区。他们过去为国家经济建设做出了很大贡献，因为改革开放后，国家扶植政策和财政投入向沿海倾斜，造成这些地区差距拉大，困难较多。国家应发挥社会主义的优越性，通过二次分配，借助国家财政把这些地方的农村义务教育经费负担起来，搞好对农村义务教育的“雪中送炭”，这样不仅可以真正减轻农民负担，而且利于欠发达地区在经济上加速追赶，更利于“以人为本”、统筹城乡和统筹区域的协调发展。

（原载《人民日报》）

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