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《任玉岭谈教育》之《增强财政分担支持力度弱化转移支付保障办法》
 时间: 2017-05-16  点击: 来源: 中国长城学会国际公共关系联合会

增强财政分担支持力度弱化转移支付保障办法

(2005年3月)

  2002年以来,我先后调查了8个省的农村义务教育情况,曾几次在政协会议上进行呼吁和提案。关于农村义务教育经费困难问题的反映,和“以县为主”体制需要完善的建议,本应该产生一点反响,但遗憾的是,书面反馈总是在说“以县为主的农村教育管理体制为农村教育的发展提供了良好的制度保障”!“以县为主的新体制使农村义务教育取得突破性进展”!“已经基本扫除了中小学危房”!“已经做到不让学生因家庭困难而失学”!如此等等。有关方面对农村义务教育存在的问题并没真正了解,更谈不上引起重视和有多大的紧迫感。

  农村义务教育情况到底怎样呢?2004年,全国人大派出了义务教育视察团,中央党校、清华大学等较权威的机构也都组成了义务教育专题组,进行了专题调研。正像全国人大有关领导指出的那样,“经费投入不足仍是影响农村义务教育发展的突出问题”,“实行‘以县为主’的管理体制后,学校欠债严重已成为县乡政府和学校的沉重负担”。农村义务教育经费困难问题,已经引起了各方面的深刻感受和关注。

  中央党校农村义务教育调查组说得好:他们带着2000年和2002年国家两次宣布的关于农村义务教育的很多翻天覆地的变化及令人鼓舞的数据,满怀希望地走进16个省区的农村义务教育,进行了历时数月的深入调查。调查组长在结束调查后说:“我们失望了,农村的教育,尤其是落后地区的教育状况,并不像所说的那样成绩显著,更说不上繁荣,反倒可以用‘凋敝’一词来形容,一点都不夸张,一点都不耸人听闻。”最近主流报纸刊登了中央党校质疑“普九”数据的报告,此中指出了农村部分地区的实际辍学率高达10%,他们调查的有些地方高达20%,远高于上报材料。由于经费困难,有的学校无校门,无围墙,上课桌椅长短不齐,高低不一,陈旧破烂。教师窗户无玻璃,3人睡在一张床上,宿舍墙体开裂,地基下陷,令人触目惊心。

  我在2002年写的报告中,曾提出农村义务教育的根本问题是资金匮缺问题。包括教师工资缺资金;公用经费缺资金;危房改造缺资金;归还“普九”欠债资金;师生住房扩建资金;改变大班上课增加教室缺资金;农民孩子缴纳学费和在校生活也缺资金。这一系列的资金问题是欠发达地区农村义务教育面临的实际和困难。这些问题不只是在西部存在,在国家贫困县存在,实际上这是欠发达地区的共同问题和所存在的普遍现象。

  “以县为主”的体制,只是使教师的工资纳入了县财政管理,增强了工资的保证度。但是“以县为主”并没能解决欠发达地区的农村义务教育经费的紧缺和贫困学生的求学困难,也没有真正解决和理顺义务教育经费的来源。

  很多欠发达地区的县乡财政十分困难,在财政赤字严重,欠债份额巨大的情况下,“以县为主”的农村义务教育管理体制,仍然无法保证义务教育的公平开展。虽说教师工资增强了保证力度,但因县乡财政困难,至今很多教师的补贴还难以发放,欠发的教师工资还没能补上,全国还欠教师工资100亿元。

  县乡财政欠债居多,在全国十分普遍,以河南某市为例,该市8县一区欠债88030.30万元,平均每县债务8250.12万元,累计利息738.91万元。各乡镇平均负债526.66万元,每年还新增债务37.24万元和新增利息5.06万元。另据最近六部委的调查:2003年底,河南信阳市乡级财政平均欠债500万元,多则上千万元,河南浚县除城关镇外,有23个乡欠债3亿元,该县卫贤镇欠债2700万元,按其2003年财政收入去还债,12年才能还完。由于县乡欠债较多,财政困难,在信阳有70%的乡镇发不下工资,农科站、畜牧站已自行解散。像这样的县,虽然不属贫困县,但对教育的支出也十分困难。河南淇县西岗乡,教育经费支出2003年比2002年下降了90.8%。因此,“以县为主”的农村义务教育管理体制,在类似这样的欠发达地区,难以保证义务教育的正常开展。

  由去年起,国家财政加大了对义务教育的转移支付,这虽然是以公平为基础、缩小地区间教育差距的重要举措,但因财政转移支付中受到利益的驱动较严重,仍然是重“锦上添花”,轻“雪中送炭”;重城市,轻农村;重条件好的学校,轻条件差的学校。特别是因为转移支付没有科学的、规范的、严格的转移支付依据,常常出现政府间讨价还价,容易受既得利益的保护,因此财政转移支付不能实现财政中性原则和教育公平目标。为解决这一问题,特此建议弱化转移支付的保障办法,强化上级财政分担的支持力度。

  财政分担的具体办法,可考虑两种模式,第一种模式是:对义务教育的费用全由国家财政包起来的办法,即是像包括古巴在内的很多国家那样,在全国实行全免费义务教育。第二种模式是:按各县人均GDP水平,将全国的县分为三类。第一类是人均GDP低于全国平均水平的县,又位居GDP低于全国平均水平的省区者,这样的县义务教育经费应“以国家为主”,并按照全国生均总费用进行全额直接拨付。第二类是人均GDP低于全国平均水平的县,但位于人均GDP高于全国水平的省区者,这样的县义务教育经费应“以省为主”,所在省区可按全国生均总费用,全额直接拨付。省内生均水平达不到国家水平时,差额部分由国家补齐。第三类是人均GDP高于全国平均水平的县,不管其所在省区GDP水平高低,这样的县,义务教育经费“以县为主”,主要由本县解决。如果能这样严格规范起来,对经费的使用消除讨价还价的影响和层层转支中的为人不公,便能够实现财政的中性原则,和确保农村义务教育的快速发展,为全面小康做出大贡献。

                          (原载《人民政协报》)

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任玉岭同台湾大学王淑好在美国伯克利大学

 
 
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