中部地区义务教育大班额问题亟待解决

            　　　（2015年5月）

  2015年4月22日至25日，由国家教育咨询委员会委员、义务教育均衡发展工作组组长陶西平，国家教育咨询委员会委员任玉岭，以及教育部、中国教育科学研究院部分同志组成7人调查组，对河南省义务教育均衡发展情况进行了专项调查，调查的重点是中部地区大班额现象。调查组采取听取汇报、座谈交流、随机走访等多种方式开展调查。听取了河南省、市、县三级政府工作汇报，实地调查了周口、信阳市两个县的8所学校，其中农村学校5所（含教学点1个）、县城学校3所，并与校长、教师进行了座谈，从不同层级和多个方面了解大班额现象为重点的河南省义务教育均衡发展情况。现报告如下：

  一、大班额学校基本情况

  （一）大班额现象严重严重而普遍

  据统计，2014年河南省城镇小学大班额占总班数的18.31%，超大班额占总班数8.48%。普通初中大班额占总班数的20.44%。全省绝大数城镇中小学都存在大班额、超大班额，中心城区大班额、超大班额现象更为突出。

  在调研的8所中小学校中，最大的班额是在信阳市息县第三小学，达到150人；最小的班额有70余人，也属于超大班额。一些学校，如息县项店镇中心小学、息县三小，周口市商水县皇寨镇一中等学校班额均超过100人。在部分超大班额班级中，因学生太多，一些在后排的学生甚至无法坐着听讲，只能站着（见照片1）。

一些学生因教室拥挤而站着上课

   （二）“一人一套课桌凳”远未实现

  调研发现，在大班额普遍存在的中小学校，学生“一人一套课桌凳”尚未完全实现。三、四名学生共用一张课桌现象十分普遍。在项店镇中心小学，因学生太多，教室显得十分拥挤。一年级前后排距离只有一张A4纸宽，学生毫无转身空间；一张桌子只有两张A4纸宽，供两名学生使用。在息县第三小学，一张长度约4张A4纸的课桌4名学生共用，每个学生只占一张A4纸的宽度。因此，有校长自嘲道“我们培养的都是一把手学生”（因学生十分拥挤，桌面上只能放下一只胳膊）。（见照片2）

狭小的空间拥挤的教室

  （三）学校办学空间十分狭小

  校园面积狭小，师生活动场地不足。在息县项店镇一中，生均占地面积仅有11.1平方米，与省定标准30平方米差距很大；生均校舍面积6.2平方米，接近省标6.4平方米；4500平方米的土操场无法满足学生同时开展课间操活动，学校只能采取措时活动等面临时措施。

  息县第三小学生均占地面积2.4平方米，仅为省定标准22平方米的1/9；生均校舍面积1.5平方米，不到省定标准5.2平方米的1/4。息县一中生均占地面积4.1平方米，远低于省标30平方米；生均校舍面积1.4平方米，不到省标6.4平方米的1/4；运动场面积6000平方米，生均不足1.6平方米。

部分学校生均占地面积、校舍面积与省标的差距

  （四）学校办学条件十分落后

  调研发现，许多存在大班额的学校办学条件十分落后，普遍存在教辅用房面积紧张、教学仪器设备及计算机等数量非常少或者配备不足，无法满足正常教学需要；学生宿舍、食堂、厕所等，普遍存在面积不够、蹲位不足等现象，不能满足师生日常生活需求。在中部地区，义务教育“两基”工作时期提出的“校校无危房、班班有教师、人人有课桌凳”办学目标，虽然十几年过去了，至今还未全部实现。

  （1）学生宿舍紧张，“大通铺”现象依然存在。如商水县皇寨镇一中1800多名学生全部寄宿，学生宿舍面积只有2500平方米，生均1.4平方米，仅为国家标准5.5平方米的1/4；一个60平方米的宿舍容纳60学生，学校不得不采取双层“大通铺”（见照片3），比我们70多岁的人上初中时住通铺还多出一层，非常不利于学生体质健康。

学生宿舍双层“大通铺”

  （2）教铺用房十分紧张，部分危房还在使用。调研发现，在信阳市息县，全县中小学校总建筑面积93.2万平方米，其中D级危房7.3万平方米，占比7.8%。因为新建、改扩建校舍不够，其中尚有约5万多平方米的D级危房还在使用中。在一些学校，学生宿舍楼无任何钢筋结构，年久失修，部分楼板出现风化、破裂现象。因担心参加危房鉴定后被定为D级危房而无法使用，学校不得不延迟上报鉴定，原因是没有其他校舍可供使用。为增加班级，部分学校不得不将计算机室、德育室等改造为班级用房。一些学校应该设置的实验室、仪器室、图书室等，因无场地均不能安排，上级配发的各种仪器和图书只能存在学校潮湿的危房和临时搭建的板房中。

  （3）厕所蹲位不足，只好改变上下课时间，让学生错时入厕。由于学校占地面积小，厕所改造困难，导致厕所蹲位严重不足，且以旱厕为主。一些学校（如息县第三小学）甚至出现平均80名学生一个蹲位，造成学生如厕困难，学校不得不让各班上下课时间错开，采取错时入厕等应急措施。到了夏天，厕所变得又脏又臭、苍蝇乱舞，影响学生体质健康。

  （4）餐厅面积不足，校园道路不平。调研发现，许多寄宿制学校普遍存在餐厅面积不足，甚至没有餐厅（只有伙房）；校园道路凹凸不平，存在安全隐患。如商水县皇寨一中餐厅面积严重不足，学生吃饭更没有餐桌，学生全部蹲在地上就餐，即使这样，吃饭场地也只能容纳1/2的学生，不得已学生只能分批错时就餐；到冬天，要让学生吃上热饭还需要不断加热。皇寨镇半坡店小学只有砖铺的教室地面，凹凸不平（见照片4）；校园道路不平，甚至有些大坑，对小学生在校安全产生隐患。

学校餐厅及教室内景

  （五）教师超编缺员与学科结构失衡并存

  生源下降，农村学校普遍存在教师“超编缺员”现象。随着城镇化进程加快，近年来农村中小学生源大量减少，许多地方不足

  100人的学校主要集中在农村。如果按照目前的师生比核算，很多学校教师算着多、用着少，“超编缺员”问题比较突出。如商水县化河一中2014年秋季开学时学生达到1800多人，按照国家规定，该校应配备教师115名，实际只有90人，缺编25人。商水黄寨一中按照学生数应配备专任教师106名，实有教师77名，缺编29人。因此，这些学校不得不按每班八九十名学生设置班级。

  学科结构失衡，英音体美教师匮乏。调研发现，农村学校教师普遍存在学科结构不合理等问题。农村中小学传统学科的语文、数学教师偏多，英语、信息技术、体育、音乐和美术等学科教师严重短缺，许多教师不得不身兼多科教学。也因教师缺乏，很多学校不能按照国家课标要求开足开齐相关课程。

  二、大班额带来的问题

  随着城镇化加速，班额过大的问题日益严重，大班额带来的危害日益凸显。大班额存在安全隐患，影响学生健康成长；大班额加重教师负担，影响教学效果；大班额给教育教学改革带来阻力，影响教育教学质量。

  （一）大班额存在安全隐患

  一是教室坐满学生，疏通有困难。班额过大，学生生均占地面积严重不足，学生活动空间相当有限。大部分城镇学校教室后门被学生堵塞；教室摆满桌子，过道间距狭窄，学生平常进出都有困难，一旦发生紧急情况，疏通更有困难，甚至可能发生踩踏事件。二是学校设施陈旧，楼梯狭窄，容易发生楼梯拥堵现象。周口市郸城县实验中学为排除安全隐患，不得不在教学楼、厕所重建楼梯，缓解上下楼的拥堵现象，但是学生规模还在扩大，仍难以避免安全隐患。三是学生上学路途较远，带来交通安全和诸多隐患。息县三小有50%的在校生为片区外择校生，快到放学时间，学校周边站满了用摩托、三轮车等各种方式接送孩子的家长，这些交通工具容易带来安全隐患。

  （二）大班额影响学生健康

  一是教师室内空气浑浊，影响孩子们的身心健康。教室内空气因人口密度过大而空气浑浊，含氧量低，没有通风制冷设施，有的学生上课因座位拥挤满头大汗，严重危害正在成长发育期的孩子的身心健康。二是五人两桌甚至六人两桌的现象普通，学生只能单肘支在桌上写字，不利于形成良好写字习惯，不利于学生健康成长。三是运动场地简陋、面积狭小，难以保障学生正常开展体育活动。多所调研学校学生规模上千，仅有200米跑道的土操场，难以正常开展体育课，甚至无法开展课间操活动。因为无场地，息县项店镇中心学校1—3年级学生在室内做眼保健操，仅4—6年级学生能做午操。

  （三）大班额加重教师负担

  一是课时负担过重。多数学校教师缺编，教师课时量大，普遍存在兼课现象。息县项店镇中心学校音体美等学科专业教师只有2人，他们每周要上20节以上课程，课时负担过重。二是教学任务量大。由于班额过大，教师承担更为繁重的教育教学任务，仅批改作业就占据了教师很大一部分时间。如周口市郸城实验中学一名教师在座谈中说：“大班额给了教师很大的压力，感觉每天总有批不完的作业，改不完的试卷，处理不完的班级事务。”三是管理难度大。班里学生过多，大大增加了教师管理负担。

  （四）大班额影响教育教学质量

  一是学校缺乏功能室，难以正常开展相关课程。因班额过大，息县项店一中将实验室和仪器室都变成教室，无法正常开设物理、化学等实验课，实验仅限课堂演示，一学期一次动手操作实验课在操场上进行。二是难以实施教学改革，教学质量得不到提升。郸城县实验中学平均班额90 人，正在探索大班额现状下如何提高课堂效率，但过大班额使学生活动受到限制，师生间、学生间互动受到限制，“合作学习，探究学习”等教学改革无法彻底落实，影响教学质量提高。

  三、河南在消除大班额方面存在的困难

  往常，人们总认为大班额是优质教育资源不足，出现大量择校造成的，而通过河南这次考察，发现这里的大班额的根本原因是经济欠发达，作为粮食产区取多予少，财政困难，教育投入不足造成的。因此是需要用新的思维、新的方法来处理这个问题的。

  （一）财政能力有限教育经费保障水平不高

  河南省作为农业大省粮食产区，各级政府财政收入明显较低，用于支持教育发展的经费投入能力有限。据统计，2013年，全国小学、初中生均公共财政预算教育事业费支出分别为6879元、9219元，河南省分别是3914元、6454元，分局全国31位、30位。河南省不是不重视教育，而是因为财力弱，人口多，加上国家对河南高等教育支持甚少，又不得不把仅有的财政经费大多用在省办的高等教育上。河南的教育投入占到财政支出的20%，这在全国是最高的，但义务教育的投入却十分有限。致使义务教育经费投入居全国倒数第一和倒数第二。2014年，河南省城市义务教育经费虽已出台定额，但基准定额超出免学杂费补助标准部分，所需资金按现行体制安排，给市县财政带来较大压力，不同程度存在标准难以落实的情况。

  调研发现，当年鄂豫皖苏区首府所在的革命老区信阳市7个县中有4个国家级、3个省级贫困县，本级财政能力有限，拿不出更多的资金支持学校建设，造成学校缺乏场地、缺乏教室，学校基础设施落后，大部分学校达不到标准化要求。“全面改薄”实施后，2014年信阳市农村义务教育薄弱学校改造计划专项资金2.49亿元（中央、省级资金），市级无配套资金，县级配套资金少或无配套资金，导致项目不能全覆盖，影响了标准化学校建设工作的推进。

  （二）学生离乡进城成为常态

  城镇化进程加快，大量农民工带着子女进城务工、经商，农村学生进城就读规模增加，城镇在校生逐年增长。但是，城镇中小学建设滞后，基础教育资源投入明显不足。城镇化发展与教育发展不平衡的矛盾日益凸显，是县镇学校“大班额”形成的主要原因之一。

  城镇学校扩容速度赶不上流动人口对学位的需求是产生大班额的直接原因。县镇中小学校普遍存在校园占地面积小，改扩建用地不足，所能提供的学位有限，满足进城学生就学存在困难。以信阳市浉河区为例，2014年秋季一年级新生增加了1.6万名进城务工人员子女，在流动人口子女就学“两为主”的要求下，学校不得以任何理由拒绝农村进城学生入校就读，但又没有教师可以设置新的班级，因而不得不进行大班额编班。在息县项店镇，随着小城镇建设步伐加快，镇区居民剧增，镇中心小学由原来的1500人骤增至现在的2400余人，每年学生人数增加近200人，导致学校现有的办学规模已远远不能满足人民群众的需求。

  （三）学校布局规划和建设滞后

  调研发现，县镇学校扩容困难重重，新建学校没有土地。原因是一些基层政府对基础教育重视不够，也因为粮食产区多为基本农田，红线不能突破，本来建设用地、招商引资用地都难以保证，更没有土地能提供学校建设，学校与城镇建设不同步，学校用地严重不足。因此，要切实解决教育用地，对老城区学校可以实施异地置换方式，扩大学校占地面积。

  （四）城乡教育发展水平差距明显

  城乡教育发展水平差距大，推动农村学生进城就学。当前，中部地区城乡之间教育发展不均衡，农村及偏远地区优质教育资源更为紧缺，教育发展水平仍然比较落后。为追求优质资源，越来越多的农村家长把孩子送到县城、城区学校就读，导致县镇学校的学生规模越来越大，这也是大班额高居不下的原因之一。

  消除或缓解县镇学校大班额问题，必须采取“两条腿”走路。除了加大县镇学校教育资源投入，不断增加学位外，还需要建好农村现有学校，降低农村学生向县镇学校流动速度，甚至吸引进城就读学生回流。

  提高农村教师队伍素质是建好农村学校的主要措施。目前，农村学校师资队伍普遍存在年龄偏大，学科结构不合理，教学教研水平不高等现象。例如，周口市农村中小学校51岁—59岁教师比例高达22%、息县全县仅80%的村小教师年龄超过50岁，且大部分是民办教师转正，原始学历低，知识老化，只能开展正常的教育教学活动，很难适应现代化教学手段。

  教师待遇过低使农村学校难以留住优秀教师、青年教师的主要原因之一。调研发现，农村学校许多参加工作三年的本科毕业教师每月只有1300多元工资，养家糊口十分困难。即使是教龄较长的老教师，工资收入水平也不高，这也让年轻教师看不到希望。如息县李楼小学，是当地最好的小学，其校长参加工作37年具有小高职称，目前每月打到卡上的工资也仅有2438元，绩效工资是每学期1350元。在息县项店镇中心小学，一名2011年参加工作的语文教师（本科学历）月收入只有1346元。与其同时参加工作的10名特岗教师在期满后只有2人选择留下。不愿留下的主要原因是待遇低、教师无住宿用房。

  中部粮食产区条件艰苦造成学校教师难招、难留。调研发现，近年来，中部粮食产区已成为中国的教育“洼地”，而农村学校因缺少交通、住房等方面的生活保障，条件落后的农村就成了这个教育“洼地”中的“洼地”，很多青年教师不愿扎根这里的农村教育，很多特岗教师三年期末满就辞职。在息县小茴镇调查发现，由于教学点工作、生活条件差，公开招聘教师不愿意去，县里按每人每月1200元的工资标准为各教学点聘请当地初中以上文化程度的年轻人员当代课教师，但仍出现聘不到人的现象。

  教学任务重，身兼多科教学使得农村教师身心疲惫。教师数量少，导致教师“请不得假，害不得病”。调研发现，农村学校教师主要分布于语文、数学传统学科，英语、信息技术、音体美等学科普遍缺少专业教师，大多教师担任多门课程，难以开足、开齐国家规定课程。

  四、解决大班额的建议

  我国将在2020年全面建成小康社会，中部地区严重的大班额现象持续存在，显然影响全面小康社会建设的进程。因此，解决大班额问题已经刻不容缓。为了加强全面小康建设，必须对中部粮食产区的义务教育给予特别关注。中央政府亟须关注中部农业大省粮食产区的城乡差距大、教育人口多、投入压力大的实际状况，加大中央财政投入，予以资金配置倾斜。全面推进中小学标准化建设，不断改善薄弱校办学条件，加快城镇新建和改扩建学校，缓解大班额压力。加快推进义务教育均衡发展，尽快缓解地方教育资源不足问题，从根本上解决大班额问题。

  （一）关注中部地区农业人口大省教育，加大教育经费投入

  我们通过同东部学校教育情况的比较，发现中部农业产区的学校教育确实出现了塌陷洼地。中央政府亟待关注中部农业大省粮食投入同人口数量紧密联系起来，应使中央参与拨款总量向需要投入的地方倾斜。

  一是需要中央政府继续加大对中部改善办学条件的扶持力度，提高中央政府专项资金拨付额度，资金拨付适度向中部粮食产区和革命老区倾斜，给予一些经济发展相对落后的城镇中小学建设投入支持。二是省级政府加大统筹规划和经费支持力度，将义务教育均衡发展优先纳入经济社会发展规划，落实地方财政投入责任。三是地方政府要超前制定教育发展计划，明确学校网点布局和土地供给；统筹各类项目，合理使用经费，确保每一分钱都用在“刀刃”上。

  （二）不断改善办学条件，强力推进学校标准化建设

  为了尽快改变中部粮食产区大班额的严重问题，全面推进中小学标准化建设，按标准化要求不断改善薄弱校办学条件，加快城镇新建和改扩建学校，缓解大班额压力。一是制定好义务教育标准化建设规划，按照缺什么补什么的原则，明确每一所学校达到标准化的时间表，并对照标准验收，全面推进中小学标准化建设。二是扎实做好全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件工作，尽快落实薄弱学校改造配套资金，加快推进步伐，不断改善薄弱学校办学条件。三是推进实施城镇义务教育学校建设项目，认真测算新建和改扩建学校所需经费，制定新建和扩建中小学的规划和目标，加大对城镇薄弱学校的投入和改造。

  （三）建好农村寄宿制学校，办好农村教育

  建好农村寄宿制学校，办好农村教育，是农村学生在家门口就能享受优质的教育。一是加强农村中小学建设，全面改善贫困地区义务教育薄弱学校办学条件，改善生活设施。教学设备、音体美器材、图书、运动场地等要达到国家和省定办学条件基本标准。二是加大寄宿制学校建设力度，在建设基本教学设施的同时，建设好食堂、学生宿舍、厕所等生活设施，保障寄宿一人一床位。三是制定教学点基本办学标准，对确需保留的教学点要配备必要设施，满足教学和生活基本要求。对农村学校布局调整后闲置的教育资源，优先满足教学点使用。

  （四）加大对中部困难地区督导工作力度，确保到2020年义务教育学校均能达到办学条件基本标准

  目前，中部地区解决大班额问题，尚无明确时间表或切实保障。因此，加大督导力度已刻不容缓，对义务教育学校达到办学条件基本标准进行过程督导，及时反馈进展情况，及时解决出现问题，已成当务之急。